Резюме. В качестве альтернативы правительственному варианту реформирования здравоохранения
4 сентября 2017 г. в Верховной Раде Украины было зарегистрировано проект Закона Украины № 7065 «Об организации медицинского обслуживания населения в Украине»
Авторами законопроекта выступили народные депутаты Украины Богомолец Ольга Вадимовна, Мусий Олег Степанович, Бахтеева Татьяна Дмитриевна, Шурма Игорь Михайлович, Шипко Андрей Федорович, Мельничук Сергей Петрович, Дубиль Валерий Александрович, Карпунцов Валерий Витальевич, Беловол Александр Николаевич.
Напомним, наше издание сообщало, что в сентябре возможно появление нового системного законопроекта, который будет альтернативой правительственному варианту системы здравоохранения.
Как говорится в пояснительной записке к документу, несоответствие системы здравоохранения потребностям населения в значительной степени обусловлено неэффективностью организации медицинского обслуживания населения, а также критическим состоянием ее основного институционального компонента — учреждений здравоохранения, недостаточным использованием потенциала заведений я негосударственной формы собственности, в том числе физических лиц — предпринимателей, осуществляющих хозяйственную деятельность по медицинской практике, до оказания медицинской помощи в пределах государственных гарантий в сфере здравоохранения.
В то же время существует тенденция рассматривать реформу медицинского обслуживания без упоминания об критически низком уровне финансирования из общественных источников, истощении основных фондов коммунальных и государственных учреждений здравоохранения, их технологической отсталости. Происходит навязывание искусственного мнения, что только сверхконцентрация полномочий по управлению и финансированию (в имеющихся объемах) медицинского обслуживания населения может обеспечить быстрый прогресс.
Вместо этого этот законопроект является системным, поскольку предлагает полный комплекс регуляций, необходимых для построения в Украине современной системы медицинского обслуживания населения с опорой на доказательный менеджмент и особенности входных условий.
Изменения, предложенные законопроектом, предусматривают программный подход к организации и финансированию медицинского обслуживания на основе применения конституционной нормы. Впервые предлагается деконцентрировать властные полномочия в секторе медицинского обслуживания на центральном уровне и распределить их между центральными и местными органами власти, общинами, профессиональным самоуправлением в здравоохранении. Это обеспечит нивелирование коррупционных рисков и позволит современные механизмы непрерывного улучшения качества медицинского обслуживания.
Предоставлены четкие ориентиры для общин относительно перспектив учреждений здравоохранения, которые находятся в их собственности, и их позиционирование в будущей сети через классификацию учреждений здравоохранения в разрезе видов медицинской помощи, определен порядок образования и прекращения, особенности их деятельности , толкование понятия сети учреждений здравоохранения как комплекса учреждений, обеспечивающего обоснованные потребности населения Указанные изменения позволяют перейти от содержания учреждений здравоохранения к современной контрактной организации медицинского обслуживания населения, совместимой с рыночной моделью экономики.
На современном этапе развития экономических отношений особенно важным вопросом государственной политики любой страны является построение эффективной системы социальных гарантий по здравоохранению, включая безвозмездное получение в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения медицинской помощи (гарантированный ее уровень). Известно, что большинство постсоциалистических стран пересмотрели масштабы государственной ответственности в сфере здравоохранения и определили государственные социальные гарантии.
Предложенная законопроектом трактовка понятия «медицинская услуга» как элемент медицинской помощи, который имеет стоимостное определение и может служить основой для расчета и четкого определения уровня государственных гарантий по медицинскому обслуживанию.
Отечественным законодательством, в том числе и Основами законодательства Украины о здравоохранении, заложены определенные принципы для урегулирования вопроса гарантий медицинского обслуживания. Однако указанные положения требуют уточнения/конкретизации, особенно по разработке и утверждению перечня заболеваний и состояний, объемов медицинской помощи, которые предоставляются в государственных и коммунальных учреждениях здравоохранения бесплатно, основные требования к их разработке, условия предоставления отдельных видов медицинской помощи. При этом необходимо учитывать не только статью 49 Конституции Украины, но и положение статьи 95 Конституции Украины относительно того, что исключительно законом о Государственном бюджете Украины определяются любые расходы государства на общеобщественные нужды, размер и целевое направление этих расходов. также, что государство стремится к сбалансированности бюджета Украины.
До сегодняшнего дня законодательно не определено место стоматологической медицинской помощи в перечне видов медицинской помощи, что повлекло за собой ряд проблем с организацией и финансированием этого вида медицинской помощи, которая является технологически и структурно практически отграниченной и самодостаточной среди других видов медицинской помощи. Законопроект дает трактовку понятия «стоматологическая медицинская помощь», а также четко обозначает общую инфраструктуру ее организационных элементов и номенклатуру учреждений, обеспечивающих предоставление этого вида медицинской помощи. Законодательное определение понятийного аппарата по стоматологической помощи также будет способствовать дальнейшему формированию взвешенной структуры профессионального самоуправления в здравоохранении.
Также впервые на законодательном уровне представлены особенности финансирования, предусматривающие консолидацию бюджета, и, соответственно, финансовые риски максимально на уровне областных бюджетов относительно наиболее стоимостных видов специализированной медицинской помощи. Необходимость такого шага подтверждена и данными анализа международного опыта, свидетельствующего, что в странах, схожих с Украиной по размеру территории (Канада, Австралия, Казахстан), уровень консолидации бюджета здравоохранения, за исключением предоставления третичной помощи, определенный на уровне области. Помимо экономического обоснования, из международного опыта очевидны следующие преимущества подобного решения:
- на уровне области можно максимально рационально реализовать маршрутизацию пациента (систему направлений), повысить эффективность использования высокотехнологичных видов помощи и оборудования, их общую доступность;
- повышается управляемость системой и эффективность проведения единой государственной политики в области здравоохранения граждан;
- устраняются искусственные ограничения относительно доступа пациентов к услугам лучшего качества и обеспечивается реализация права пациента на выбор врача и лечебного учреждения среди нескольких возможных;
- активизируется влияние рыночных механизмов на регулирование качества медицинского обслуживания;
- наличие единого квалифицированного покупателя позволяет реализацию принципа «деньги идут за пациентом» и позволяет сэкономить средства наадминрасходах;
- создается платформа для дальнейшего внедрения общеобязательного государственного социального медицинского страхования.
В то же время первичная медицинская и первичная стоматологическая помощь остается в сфере управления и финансирования общин, что соответствует особой природе этих видов помощи, их глубокому сочетанию с общим контекстом функционирования элементарных социумов как в сельской местности, так и в городах.
На сегодняшний день большинство учреждений здравоохранения, которые существуют в форме бюджетных учреждений, не имеют достаточного уровня самостоятельности при принятии решений по вопросам текущего управления и деятельности учреждения. Учреждения здравоохранения ограничены в возможности самостоятельного определения целей и приоритетов для использования бюджетных ресурсов. Направления использования бюджетных средств жестко регламентированы согласно смете. Даже в случае экстренной необходимости учреждения здравоохранения не могут перераспределять средства из одной статьи бюджета в другую (например, приобрести дополнительные лекарства за счет экономии на коммунальных услугах). Это не стимулирует руководителей учреждений здравоохранения к экономии и оптимизации процесса предоставления медицинской помощи населению.
При этом имеющиеся научные доказательства свидетельствуют, что в системах здравоохранения, и в первую очередь Европейского региона, наблюдается тенденция к использованию стратегических («активных») закупок как механизма финансирования предоставлятелей медицинских услуг для обеспечения наилучших результатов с точки зрения улучшения здоровья населения. Механизмы заключения контрактов (договоров) и оплаты на основе объемов и качества предоставляемых услуг - центральные элементы эффективной системы закупок медицинских услуг. Более активные закупки (когда разграниченные функции покупателя и предоставлятеля) могут улучшить качество и эффективность систем здравоохранения за счет учета потребностей населения в медицинской помощи, региональных различий, вмешательств и услуг, наиболее отвечающих потребностям и ожиданиям населения, объемов имеющихся ресурсов, механизмов их закупки, включая контрактные механизмы и системы оплаты поставщиков. Введение стратегических закупок тесно связано с введением новых, эффективных методов финансирования.
В свою очередь, введение контрактной модели медицинского обслуживания предъявляет принципиально новые и более высокие требования к качеству и своевременности управленческой, прежде всего медико-экономической информации. Законопроектом впервые предлагается урегулирование вопросов организации доступа к централизованным базам данных, унификации медицинских записей, функционирования информационных систем в здравоохранении.
Соглашение об ассоциации между Украиной с одной стороны и Европейским Союзом, Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами с другой стороны предусматривает усиление сотрудничества в сфере здравоохранения между Украиной и Европейским Союзом с целью повышения уровня здоровье человека как предпосылки устойчивого развития и экономического роста (глава 22 «Общественное здоровье»).
Такое сотрудничество, в частности, должно охватывать укрепление системы здравоохранения Украины и ее потенциала, в том числе путем внедрения реформ.
Стратегия устойчивого развития «Украина-2020», утвержденная Указом Президента Украины от 12 января 2015 г. №5/2015, также предусматривает осуществление реформы системы здравоохранения. Так, пункт 7 раздела 3 предусматривает, что целью государственной политики в этой сфере является кардинальное, системное реформирование, направленное на создание системы, ориентированной на пациента, способной обеспечить медицинское обслуживание для всех граждан Украины на уровне развитых европейских государств. Ориентиром реформы является программа Европейского Союза «Европейская стратегия здоровья-2020».
Кроме того, необходимость реформирования сферы здравоохранения предусмотрена проектом Всемирного Банка «Улучшение здравоохранения на службе людей», Меморандумом между Украиной и Международным валютным фондом об экономической и финансовой политике, заключенным в связи с подписанием четырехлетней расширенной соглашения в рамках Механизма расширенного финансирования (EFF) Международного валютного фонда (февраль-март 2015 года), Национальной стратегией построения новой системы здравоохранения в Украине на период 2015-2020 годов, другими нормативно-правовыми актами и программными документами здоровье в Украине.
Однако, несмотря на задекларированную государством важность осуществления системного и комплексного реформирования отрасли здравоохранения, законодательное обеспечение таких реформ на сегодняшний день остается недостаточным.
При подготовке законопроекта были учтены наработки пилотного проекта, проведенного согласно Закону Украины «О порядке проведения реформирования системы здравоохранения в Винницкой, Днепропетровской, Донецкой областях и городе Киеве» относительно проведения новых организационно-правовых и финансово-экономических механизмов, направленных на повышение эффективности и доступности медицинского обслуживания населения согласно закону Украины, результаты реализации проектов при поддержке Еврокомиссии «Профилактические и первичные меры здравоохранения Украины, Киева и ряда областей», «Финансирование и управление в сфере здравоохранения» и т.д.
Пресс-служба «Украинского медицинского журнала»
по материалам rada.gov.ua